El Viaje de un Expediente: crónica del primer Estudio de Ordenación aprobado definitivamente en Andalucía
Susana García Bujalance
Dra. Arquitecta y directora del estudio Laboratorio de Urbanismo
Comenzamos este trabajo sin saber que acabaría siendo el primer Estudio de Ordenación de iniciativa privada aprobado en Andalucía, y un ejercicio de demostración de que la colaboración, la empatía y la creatividad estratégica pueden alinear el interés privado con el bien común, transformando un expediente en un ejemplo de un nuevo paradigma.
El punto de partida era el cambio del uso de unas parcelas en la Avenida Juan Sebastián Elcano de Málaga. El objetivo del promotor era transformar dos parcelas residenciales en una superficie comercial para un supermercado, un servicio demandado por el barrio. Lo que podría haber sido un camino de confrontación, se convirtió en un viaje de aprendizaje y en la prueba de que las cosas se pueden hacer de muchas formas, y entre ellas, está la de hacerlo alineando intereses.
LA COLABORACIÓN COMO CLAVE DEL ÉXITO
La experiencia nos ha enseñado que el mayor obstáculo en el mundo inmobiliario no es la normativa, sino la cultura del enfrentamiento. Decidimos romperlo desde el primer día, reconociendo a los técnicos municipales no como un muro infranqueable, sino como aliados en un objetivo compartido: hacer las cosas bien, con rigor técnico y seguridad jurídica. Para eso era fundamental aplicar la escucha y comprender el por qué de las decisiones municipales.
En este camino, los técnicos de la Gerencia de Urbanismo de Málaga, fueron fundamentales. Su profesionalidad, rigor y apertura al diálogo fueron el ancla en la tormenta normativa que cambiaba al ritmo de la presentación de propuestas. Establecimos una dinámica de trabajo honesta, transparente y con comunicación constante. Entendimos que su misión era velar por el interés general y garantizar el cumplimiento de una normativa compleja y recién nacida. Este enfoque nos permitió construir una relación de confianza, piedra angular para superar los enormes desafíos que fuimos enfrentando.
Los empleados públicos están para garantizar el cumplimiento de normativas que buscan el interés general. Aproximarse a ellos desde esa perspectiva, es fundamental. El urbanismo es complejo porque hay muchos intereses enfrentados, pero que sean distintos no implica que no puedan ser convergentes si se miran las cosas de un modo diferente.
NAVEGANDO LA INCERTIDUMBRE DE SER LOS PRIMEROS
Nuestro viaje comenzó bajo el amparo de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), con la intención de tramitar una Modificación del PGOU. Sin embargo, la irrupción de la Ley 7/2021, de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA), nos obligó a recalcular la ruta. La LISTA proponía un cambio de paradigma, un urbanismo más ágil y figuras novedosas como las Actuaciones de Mejora Urbana. Vimos en ella una oportunidad para innovar.
El Estudio de Ordenación, regulado en el artículo 69 de la LISTA, se reveló como el instrumento perfecto. Permitía una intervención casi quirúrgica en el tejido urbano consolidado para cambiar el uso de las parcelas y aumentar la edificabilidad. Sin embargo, ser los primeros en utilizar esta herramienta para una iniciativa privada en toda Andalucía significaba no tener una hoja de ruta, ni ejemplos en los que mirarse. A la adaptación a la LISTA le siguió la entrada en vigor de su complejo Reglamento (Decreto 550/2022) y, poco después, una modificación de la propia ley. Cada nuevo texto legal era un nuevo mapa por descifrar, una nueva capa de complejidad que exigía estudio, análisis y, sobre todo, diálogo. Lo que todos tuvimos claro, es que la actuación tendría que ser una auténtica mejora urbana, no un simple cambio de uso para dar cabida a una iniciativa empresarial.
Esta sucesión de cambios generó, como es natural, dudas en la administración. No existían precedentes, pero comprendimos que la prioridad de los técnicos municipales era dotar de la máxima seguridad jurídica a cada informe. Todos éramos conscientes de que estaba en juego mucho más que un proyecto: estábamos sentando las bases para todos los Estudios de Ordenación que vinieran después.
EL ALCANCE DEL ESTUDIO DE ORDENACIÓN
El Estudio de Ordenación, tal como lo define el artículo 69 de la LISTA y lo desarrolla el artículo 92 del Reglamento, tiene por objeto la delimitación, ordenación detallada y programación de una actuación de mejora urbana en suelo urbano en el ámbito de un área homogénea. Se trata de un instrumento que debe respetar las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana, pero que permite una intervención precisa y justificada.
El Estudio de Ordenación incluye una memoria de información y diagnóstico, una memoria de ordenación que justifica la mejora urbana, y una memoria de gestión y ejecución que incluye el cumplimiento de los deberes vinculados a la actuación. Estos deberes, recogidos en el artículo 28 de la LISTA, incluyen la entrega al Ayuntamiento del 10% del incremento del aprovechamiento urbanístico, que puede sustituirse por su equivalente en metálico, así como las cesiones dotacionales. El expediente fue más ágil de lo esperado, considerando el constante cambio de normativa. De habernos retrasado un poco más, se nos habría aplicado la modificación del Reglamento de la LISTA y la instrucción que aclaraba algunas de las dudas suscitadas en relación a la reserva de dotaciones. Como se suele decir en nuestro sector, el tiempo es dinero, así que la agilidad del expediente y el poder estar ejecutando la obra poco después de la obtención de la aprobación definitiva del Estudio de Ordenación, es una mejora económica en sí misma.
EL URBANISMO: UN ENFOQUE AMBIENTAL
El Estudio de Ordenación demostró que el cambio de uso residencial a comercial era la mejor de las alternativas consideradas. El uso comercial de proximidad reduce la necesidad de desplazamientos en vehículo privado, lo que se traduce en una reducción de la huella de carbono y una mejora de la calidad de vida urbana.
Además, el compromiso real con la calidad del ambiente urbano se materializó en medidas concretas de diseño enfocadas a la adaptación al cambio climático. Conscientes del efecto isla de calor que afecta a nuestras ciudades, el Estudio de Ordenación incorporó determinaciones específicas para la edificación. Uno de los objetivos principales fue considerar cómo afectaría a los vecinos el proyecto de la futura tienda. Muchos edificios comerciales cuentan con una cubierta metálica o incluso con placas fotovoltaicas, pero estos materiales absorben calor durante el día y lo disipan durante la noche, empeorando las condiciones térmicas del entorno. Por ello, el Estudio de Ordenación incluyó en su normativa la obligación de la instalación de una cubierta ajardinada y unos muros vegetales en las medianeras. Esta medida no solo reducirá la temperatura superficial del edificio, disminuyendo la necesidad de climatización y el consumo energético para el operador, sino que también contribuirá a mitigar el efecto isla de calor a escala de barrio, demostrando que la mejora urbana es inseparable de la mejora ambiental, y que los intereses de todos los agentes se pueden alinear.
LA CONVERGENCIA DE INTERESES: GANAMOS TODOS
El urbanismo es el arte de gestionar intereses complejos y diversos. Sin embargo, que sean distintos no implica que no puedan ser convergentes. Aquí interviene la creatividad estratégica. Un proyecto inmobiliario no tiene por qué ser un juego de suma cero donde lo que gana el promotor lo pierde la ciudad. Cuando el proyecto se diseña para alinearse con el interés general, su valor se multiplica para todos.
Este Estudio de Ordenación es un ejemplo perfecto. Por un lado, el promotor obtiene la rentabilidad legítima de su inversión. Por otro, la ciudad gana en varios frentes. Primero, se dota a un barrio de un servicio necesario, dinamizando la economía local y disminuyendo los trayectos a las zonas exteriores donde abundan los centros comerciales. Segundo, se mejora la escena urbana ya que el edificio contará con una cubierta agradable a la vista de los vecinos de los edificios circundantes que además evitará el efecto isla de calor tan habitual en los edificios comerciales. Y tercero, la actuación ha generado una plusvalía que revierte directamente en la comunidad que se ha monetizado y convertido en recursos públicos para invertir en otras mejoras. El urbanismo representa las dos caras de una misma moneda: las plus-valías privadas se legitiman con las mejoras urbanas.
Creo que somos muchos los que tenemos la certeza o la intuición de que las condiciones han cambiado. La ciudad no va a regenerarse por obra y gracia de las intervenciones públicas. Ni hay capacidad económica, ni técnica. Por eso es tan importante la figura del Estudio de Ordenación y del alineamiento de los intereses del sector inmobiliario con los intereses de las ciudades en las que operamos, pero también vivimos. No va a venir nadie a salvarnos. Nos vamos a tener que salvar solos, y lo que es más importante: debemos de propiciar las condiciones de posibilidad para que los que vienen detrás de nosotros se salven también. Eso pasa por alinear objetivos.
Esta experiencia del primer Estudio de Ordenación aprobado definitivamente en Andalucía nos deja una lección profunda: el mayor activo en un expediente urbanístico no es el suelo, sino la confianza. La confianza entre el promotor y la administración, entre los técnicos y los políticos, entre la ciudad y quienes la construyen. Este pequeño gran expediente es la prueba de que a pesar de todas las incertidumbres y cambios que hemos tenido que navegar, es posible llegar a buen puerto si somos capaces, verdaderamente, de alinear intereses públicos y privados.