Desarrollo e infraestructuras en la Andalucía del siglo XXI

7 enero 2022 redaccion

José Pedro Alba García
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos

Circunstancias sociales del enorme calibre de la pandemia del Covid, cuyos terribles efectos no somos aún capaces de situar en unas coordenadas históricas, unidas a los, como mínimo, confusos tiempos políticos que vivimos desde hace años, están en la base sobre la que ha de articularse el futuro de nuestras sociedades y de nuestros descendientes. Pero la historia está llena de convulsiones no menores que las citadas, que han sido superadas, y que por eso estamos en los niveles de desarrollo económico y social en los que ahora vivimos. En consecuencia, entiendo necesario hoy afrontar el futuro con ilusión y esperanza, aunque con gran compromiso y generosidad. Y los tiempos no se repiten; nos encontramos ante escenarios de características nunca presentadas con anterioridad, que nos demandan imaginación y valentía para abordar los nuevos retos.

Venimos de unas formas de ejercer las acciones de gobierno de la sociedad, por cierto demasiado comunes a los diferentes enfoques políticos, que suelen primar la atención de las demandas de grupos de intereses, por entender que suman rentables adhesiones, sin confiar en que el planteamiento de objetivos de largo alcance y amplios efectos sea siquiera entendido por la población y que, al valorar esos objetivos generales, se generen apoyos en los individuos y en la sociedad en general. No sabría repartir las responsabilidades entre dirigentes y población en esta situación, que estimo, personalmente, contraria al bien común y a la aplicación de una democracia auténtica y justa.

Valga esta introducción para plantear algunas reflexiones e ideas referidas a mi particular visión sobre las relaciones de las infraestructuras con el futuro de nuestra región, a partir de la consideración del momento en que nos encontramos. Revistiendo gran dimensión y diversidad este campo de elementos necesarios para la vida y para las relaciones de todo tipo de la población, me referiré principalmente aquí a las de transporte, dejando para otra ocasión, y seguramente para otros autores mejor informados, lo referente a los recursos hídricos y a los residuos, campos estos también esenciales para la vida social y económica.

Analicemos, en primer lugar, de forma muy resumida qué nivel de dotaciones de infraestructuras tenemos en comparación con otros espacios y poblaciones, concretando en el sector de las vías de gran capacidad:

En las últimas tres décadas se han ejecutado numerosas actuaciones en las redes de transporte de Andalucía, que han producido muy significativas transformaciones en las relaciones entre las poblaciones y en las actividades económicas, de forma que se ha avanzado en la creación de condiciones para la mejora de la calidad de vida de la generalidad de la población y para la integración y desarrollo como región. Podríamos señalar las actuaciones que, en mi opinión, en cada modo de transporte, están aportando mayores efectos transformadores y de creación de oportunidades:

Ferrocarril: línea de Alta Velocidad Madrid – Córdoba
Viales: Autovía A 92, entre Sevilla y Granada
Aeropuertos: la ampliación del de Málaga
Puertos: las terminales de Algeciras.

Como resultados globales más significativos cabe indicar:

Las líneas de Alta Velocidad sirven ya a 6 provincias y a unos 7 mill. de habitantes.
Se han construido 2.560 km de autovías y 154 km de autopistas de peaje.
El aeropuerto de Málaga conecta Andalucía con 140 ciudades y más de 30 países.
El puerto de Algeciras es el 1º de España y el 4º de Europa.

Nadie discute ya lo que las infraestructuras de transporte realizadas están aportando a la población, contribuyendo a la mejora de la vida social en:

Integración regional, “acercando” las poblaciones y sus culturas.
Potenciación de la economía y del empleo.
Reducción de costes de transportes: eficiencia.
Seguridad en los desplazamientos: menos accidentes y víctimas.
Mejora para los servicios de sanidad, educación, cultura y comercio.
Potenciación del turismo: accesos facilitados.

Todos utilizamos estas infraestructuras todos los días, bien de forma directa al desplazarnos para trabajo, formación, gestiones, salud, comercio, ocio, etc., tanto en vehículos de uso público como privado, o indirectamente como soporte indispensable de los transportes de todo tipo de suministros.

Viene al caso imaginar cómo se hubiera podido enfrentar la pandemia de no haber contado con las infraestructuras de que disponemos: los transportes de cargas han podido funcionar con práctica normalidad gracias a la red de autovías y carreteras, los puertos y los aeropuertos, lo que ha evitado seguramente una dramática situación de colapso por aislamiento de las poblaciones y carencias de suministros. Bueno sería disponer de algún estudio que ilustrase sobre estos posibles efectos en situaciones límite.

Es el caso ahora que los que nos visitan suelen valorar de forma muy positiva nuestras infraestructuras de transporte, así como, a la vez, los andaluces comprueban al viajar por otros países cómo ha avanzado nuestra región, sin que ya quepa lamentarse al hacer comparaciones. España es el país europeo que más ha avanzado en sus infraestructuras de transportes en las últimas décadas, para lo que la colaboración de la UE (del orden del 25% del total de las inversiones) ha significado un elemento de impulso importante.

La participación de la ingeniería española – a todos los niveles de ejercicio profesional – en este proceso de desarrollo le ha permitido alcanzar un gran prestigio allende nuestras fronteras, prestigio que se está empezando a ver afectado, por cierto, por los diez años de paralización de las inversiones en España. Es un aspecto de gran interés en la presencia de empresas y trabajadores españoles en otros países, que es una cuestión estratégica con frecuencia minusvalorada aquí.
Los crecimientos de población, de actividad económica y de empleos producidos en las últimas décadas es claro que no se hubieran originado si las infraestructuras hubieran continuado siendo las de entonces. Andalucía, particularmente en algunas zonas, está produciendo altas rentabilidades de las inversiones realizadas, en la medida en que la creación de infraestructuras ha potenciado de forma muy notable los atractivos que ya tenía, o que ha desarrollado de forma paralela.

En el caso de Málaga, pienso que la transformación y avances alcanzados en la provincia no hubieran sido posibles sin las autovías y autopistas, sin el AVE, sin el nuevo aeropuerto y sin el puerto; lo cual no resta méritos a las acciones desarrolladas por las administraciones locales y por la sociedad, que están sabiendo aprovechar las oportunidades que les ofrecen las nuevas infraestructuras. Esta es la razón de ser de la construcción de infraestructuras: mejorar las condiciones de vida de las poblaciones y ofrecer escenarios para la transformación económica y social. Pero sin dejar de considerar que son un medio, nunca un fin en sí mismas.

Nos encontramos ahora en los inicios de una nueva etapa, caracterizada por: un amplio nivel de dotaciones aunque con insuficiencias localizadas pero importantes, una población que ha avanzado en sus niveles de formación aunque queda tarea por hacer, una gobernanza que se ha desarrollado pero de una manera mejorable, una integración europea plena de la que se deben obtener mayores rendimientos, y todo ello envuelto en incertidumbres y confusiones que parecen lastrar la recuperación de las últimas crisis y el abordaje de nuevos horizontes de amplios alcances. Los andaluces nos encontramos, a mi parecer, ante retos y oportunidades singulares, que nos demandan claridad y objetividad en los análisis, valoración equilibrada de alternativas, valentía para tomar decisiones y esfuerzo continuado para llevarlas a la práctica.

Andalucía es hoy un territorio y una comunidad de población que genera atracción para las inversiones desde el exterior, máxime en el marco de una Unión Europea que supera ampliamente los 400 millones de individuos, que disponen de los más altos niveles económicos medios mundiales, y con unas facilidades para las comunicaciones que están reduciendo las distancias que hasta hace poco aparecían como insuperables. No podemos perder de vista que si bien es muy cierto que en Andalucía se ha hecho mucho en las últimas décadas, no lo es menos que aún no se ha alcanzado a dotar todo el territorio de las infraestructuras de transporte necesarias, y que a la vez, se presenta ya el caso de nuevas necesidades derivadas de los notables crecimientos de población en algunas zonas de la región.

Por otra parte, la posición geoestratégica de nuestra región es muy relevante y privilegiada a nivel mundial. Pocas otras gozan de una ubicación tan centrada entre Europa, América y África, y que, a la vez, dispongan de las condiciones que aquí se presentan en la actualidad. Su inmediatez con la muy importante ruta del comercio mundial que es el Mediterráneo y el Estrecho, vía de comunicación principal para Asia, supone un valor añadido especial. La diversidad natural de su territorio, su clima bonancible, su riqueza histórica y cultural, y el ambiente social general son circunstancias no menores que contribuyen a conformar una realidad que fundamenta los atractivos que suscita nuestra región.

Andalucía es, pues, un gran espacio de oportunidades por todo lo antes expuesto y porque su dimensión – 8,5 millones de habitantes y casi 90.000 km2 de extensión – la configura como una unidad dentro de España de mayor relevancia que no solamente otras regiones de la Nación sino, incluso, que otros Estados de la Unión Europea.

Llegados a este punto de enaltecimiento de nuestras potencialidades, es necesario poner de manifiesto también nuestras debilidades, desde una visión básica y particular como es el alcance del presente texto. Al hablar de las condiciones que caracterizan a la nueva etapa que abordamos han quedado ya apuntadas carencias y espacios de mejora en nuestra región, pero cabe reseñar aquí aspectos sobre los que considero necesario avanzar: educación y formación de los profesionales necesarios; valoración de la creatividad y de las iniciativas privadas; gestión en las administraciones que, además de su necesaria función de control, se aplique al impulso de nuevas actividades y proyectos; ampliación de las infraestructuras y equipamientos, adecuándolos a las nuevas necesidades que surgen; valoración de las riquezas naturales como recurso básico, tomando en consideración sus importantes efectos en la sostenibilidad económica y social; optimización de las oportunidades de articulación de las relaciones sociales y económicas con Europa, con visiones de apertura y “luces largas”.

En lo concerniente a las infraestructuras que ahora resultan necesarias en nuestra región, es preciso recordar la exigencia legal de justificación de cualquier nueva actuación. Viene al caso reseñar aquí lo que prescribe la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en su artículo 7:

“Artículo 7. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
1. Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
2. La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.
3. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

No soy jurídico y no entraré a interpretar la aplicación en detalle de este artículo a las nuevas inversiones en infraestructuras. Pero una lectura atenta y desprejuiciada me lleva a entender que es obligado fundamentar adecuada y suficientemente cualquier proyecto de inversión, en orden a atender a valores como eficacia, eficiencia, calidad, economía, sostenibilidad de las cuentas públicas y mejora de la gestión del sector público. Se exige, además, que se evalúen los efectos y repercusiones de las inversiones públicas. Esta exigencia se ha recogido de forma explícita en el PITMA que tramita la Junta de Andalucía, con especial referencia a la evaluación de las externalidades que se puedan derivar.

Considero que cabe interpretar este importante texto legal, del máximo nivel de generalidad y exigencia, en términos de que no resulta ya admisible justificar inversiones en discursos de supuestos méritos, agravios históricos, comparaciones entre territorios, privilegios, discriminaciones positivas, y similares. Por otra parte, se habla con asiduidad de los “nuevos tiempos” en que estamos inmersos, pero, a la vez, no dejan de utilizarse argumentos ya muy manoseados y estériles para justificar nuevas inversiones.

Desde mi punto de vista, es hora de plantearse el futuro con formas verdaderamente novedosas en la línea que apunta el importante precepto legal antes reseñado, y tomando en consideración los escenarios reales de las finanzas públicas. La aplicación de los dineros de todos ha de orientarse a los proyectos que produzcan mejores rendimientos también para todos.

Por otra parte, es de todo punto necesario que quede claramente reconocido el insoslayable papel de las infraestructuras en la generación de riqueza a través del desarrollo que de aquéllas se ha de deducir. Pero sin olvidar que ellas no son las que producen el desarrollo; es decir, que son condición necesaria pero, ni mucho menos, suficiente. Hay multiplicidad de ejemplos de esto por todas partes, pues se necesita, además, personas, talento, creatividad, innovación, esfuerzo, perseverancia, etc. para que la inversión en infraestructura no se convierta en un gasto sin utilidad social y que, además, genere gravosos costes de mantenimiento y explotación durante mucho tiempo.

A la hora de analizar los costes y beneficios de una nueva infraestructura es importante aplicar de forma rigurosa las metodologías aceptadas a nivel general, particularmente por la UE, que exige ya hoy estas evaluaciones para aportar recursos. Deben, también, tenerse en cuenta los beneficios que se pueden obtener por evitar los costes que se producen mientras no se invierta para eliminarlos o reducirlos; es decir, los costes de no invertir. Y en la contabilización de estos costes es preciso contemplar tanto los que repercuten de manera directa sobre los individuos: costes directos de los transportes y de los tiempos de desplazamiento principalmente, como aquellos con alcance general en la sociedad: ambientales (ruido, energía, contaminación, cambio climático), seguridad, paisaje, congestión, efectos barrera y de intrusión visual, etc.

Anteriormente se ha citado la importancia de la población y territorio de Andalucía y su óptima ubicación geoestratégica en el mundo como elementos básicos de su capacidad para atraer personas e inversiones. También me he referido a la necesidad de que las infraestructuras se orienten como objetivo principal al servicio de las personas. En particular, Andalucía y España reúnen muy buenas condiciones para atraer poblaciones preparadas de la América hispana, desde el idioma común a la cultura y la religión, en un ambiente social equilibrado y tradicionalmente receptivo y hospitalario. Esto es también un capital intangible de Andalucía, donde la integración de estas poblaciones suele quedar facilitada.

Dicho lo que antecede, Andalucía ha de promover la creación de nuevas actividades, con selección de campos a añadir a los existentes, en los que la dura competencia pueda ser superada con éxito: agricultura especializada, industrias agroalimentarias y de alto nivel, nuevas tecnologías, servicios avanzados y formación especializada son algunos de los sectores que pueden verse muy beneficiados por las condiciones andaluzas y por las infraestructuras de transportes disponibles. Andalucía puede así presentarse ante el mundo como un lugar con el mayor nivel de atractivos y desarrollar nuevos caminos para un desarrollo ordenado y justo.

Finalmente, quiero presentar una reflexión adicional relativa a los nuevos escenarios que se presentan en España, en general, y en Andalucía en particular, para plantear y abordar la realización de nuevos proyectos de infraestructuras de transporte. En los tiempos de confusión e incertidumbre en los que hoy vivimos, parece necesario que las comunidades de población se planteen “desde abajo” tales nuevos proyectos, al menos a nivel de planificación avanzada, aportando justificaciones de su necesidad social, viabilidad técnica, rentabilidad económica y eficiencia global que permitan que puedan ser elevados a los niveles administrativos que en cada caso correspondan lo más estructurados y “limpios” de problemas que sea posible. Resulta, pues, insoslayable avanzar en la colaboración entre administraciones en orden a la optimización de recursos de gestión y a alcanzar los mayores niveles de eficiencia, para así disponer de proyectos en condiciones de ser financiados en las favorables condiciones que hoy presentan los mercados de capitales.

El importante incremento de las demandas sociales en los muy diversos campos en los que hoy se desarrolla la vida de las personas, con las consecuentes exigencias de aplicaciones presupuestarias, está reduciendo los márgenes de maniobra para promover proyectos desde los altos niveles administrativos. La cercanía y conocimiento de los problemas y necesidades resulta ser ahora elemento clave en la generación de ideas creativas y en el montaje de fórmulas adecuadas para su puesta en práctica, propiciando la articulación de proyectos de inversión sólidos, bien fundamentados y respaldados por la ciudadanía. Los importantes avances alcanzados en la descentralización administrativa facilitan este planteamiento, generando, al mismo tiempo, estímulos para las comunidades más comprometidas con su propio desarrollo.

Corresponde avanzar también en los análisis económicos precisos para ofrecer soluciones a su financiación y a la gestión de la operación y mantenimiento, contemplando fórmulas público-privadas que tomen en consideración las condiciones particulares de cada caso. En este sentido, estimo del mayor interés avanzar en este tipo de fórmulas, que involucren a ambas partes en la gestión de los riesgos y en la financiación a largo plazo, mediante soluciones híbridas que transfieran a cada parte de forma justa y equilibrada los costes y beneficios de las actuaciones que se gestionen bajo tales fórmulas. La próxima aplicación en España de los conceptos de “pago por uso” de las infraestructuras viarias va a plantear un nuevo escenario para la viabilidad financiera de nuevos proyectos que reúnan determinadas condiciones, especialmente de demandas, evolucionando desde el modelo que hasta ahora se ha seguido basado en financiación con los impuestos de las generaciones actuales, a otro en el que los costes serán asumidos por las generaciones que se beneficien en el futuro de la utilización de tales infraestructuras. Resulta también de interés incorporar en los análisis iniciales los costes de operación y mantenimiento de las nuevas infraestructuras, en vistas a asegurar el servicio y rentabilidad hacia el futuro. Son temas para un profundo y necesario debate social.

Estos nuevos proyectos deben ser elevados a las instancias competentes, que serán quienes los habrán de impulsar administrativamente, pero contando ya con amplios respaldos desde los beneficiarios y desde los posibles afectados. Son fórmulas diferentes de las que se han venido aplicando, pero que como bien decía la Secretaria de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana Isabel Pardo de Vera en un reciente foro: “resulta terrible que se rechacen nuevos procedimientos por la simple razón de que nunca se han hecho antes las cosas así”.

Probablemente estas fórmulas que planteo suscitarán rechazos o, al menos, reservas, apoyadas en el escepticismo ante lo novedoso y ante lo que requiere especiales esfuerzos de los gestores públicos. Se requieren políticos visionarios y valientes, que sepan explicar a la población las necesidades y las soluciones que ofrecen, y que, en definitiva, induzcan en ella ilusión y legítima ambición.

Como final, viene al caso reseñar la referencia que nuestro Rey Felipe VI hizo en la XIV Cumbre COTEC en Málaga el 17 de noviembre de 2021 argumentando en favor de la innovación que hoy se nos demanda en todos los campos:
“Otros han visto lo que es y preguntaron por qué. Yo he visto qué podría ser y he preguntado por qué no” (Pablo Ruiz Picasso).