La función social de la vivienda: hacia un nuevo concepto de la propiedad

Pocas normas han conseguido recibir un respaldo social tan amplio y contundente como el Decreto-Ley 6/2013 (en adelante Decreto), sobre medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda, y pocas veces se ha suscitado un debate social con tan poca y sesgada información sobre el contenido de la disposición objeto de debate.

Manuel Sillero
Manuel Sillero

Seguramente, si la ciudadanía conociese que de las once tipificaciones que contiene el régimen sancionador del Decreto, diez les son aplicables a las personas físicas, restarían el apoyo públicamente expresado. Dicho place se ha logrado con una excelente estrategia de comunicación consistente en filtrar un par de elementos, como ha sido la posibilidad de expropiar el uso de las viviendas a las financieras y la limitación de la sanción por desocupación a las personas jurídicas que, dando respuesta al sentir social, han distraído la atención del resto de los contenidos.
Si valoramos el Decreto, lo primero que ha de llamar nuestra atención es el hecho de que se considere como “emergencia social” la situación de los desahucios, dicho ello con el máximo respeto de aquellos que padecen tales situaciones, pues es dable estimar que hay otras materias que causan mayor inquietud y preocupación, como es el caso del desempleo, sin que se adopten medidas extraordinarias tendentes a su solución. Y si numéricamente lo referimos, es claramente superior el número de los desempleados que los desahuciados, siendo además estos últimos, generalmente, consecuencia de haber sido desempleado.
Con ello se evidencia la marcada vocación populista de la norma que, seguramente de forma adecuada, está incluida como modificación de otra norma de extraordinario populismo, como es la estéril Ley del Derecho a la Vivienda, siendo dable esperar que las resultas de la aplicación del Decreto no desmerezca el fracaso de la Ley.
El Decreto-Ley, en sí mismo considerado, es una habilitación normativa del Gobierno para abordar problemáticas “extraordinarias y urgentes”. En el caso del analizado, su eficacia está en gran medida condicionada al desarrollo futuro de un Reglamento que posibilite su puesta en aplicación, pese a que formalmente ya haya entrado en vigor.
Esta paradoja nos sitúa ante una cuestión que incide frontalmente en su cuestionable legalidad y es que, si hay urgencia, no puede condicionarse la norma a futuros desarrollos reglamentarios, y si se prevé que se espere al citado desarrollo, como hace, es que, o bien no hay urgencia, o bien ésta no es la solución, y en ambos casos no puede recurrir el Gobierno Autonómico a tan extraordinaria figura normativa, pues no se da el supuesto de hecho habilitante.

Por lo que respecta a la deshabitación de las viviendas ha de destacarse que, sin perjuicio de que no se sancione, de momento, a las personas físicas, ello no excluye que el control de la ocupación de las viviendas también les sea de aplicación, lo cual se antoja carente de sentido salvo que pensemos que la norma tiene previsto un desarrollo futuro que contemple, de algún modo, penalizar a las personas físicas.
Y si analizamos con detenimiento algunos artículos, parece que por ahí va encaminado el hecho de no excluir las viviendas de titularidad de los particulares del control de habitación. En cualquier caso: se ha creado el instrumento; ya veremos cómo lo usan.
Por lo que respecta al procedimiento de declaración de vivienda como deshabitada, se observa una enfermiza animadversión hacia las personas jurídicas a las que llega, incomprensiblemente, a excluir de la proposición de medidas de fomento, por más que si puedan acogerse a ellas en las ofertas públicas que se realice.
Y ello no puede por menos que calificarse como provocación porque, siendo el ofrecimiento de las medidas en el procedimiento contradictorio un acto graciable, basta con no ofrecérselas a las personas jurídicas, sin que haya necesidad de ponerlo por escrito. Ello evidencia que estamos ante una norma hecha de cara a la galería y que, además, no se tiene temor a las reacciones contrarias.
Entre las medidas de fomento apuntadas, cómo no, se encuentran las ayudas y subvenciones y, cómo no, se contempla la posibilidad de otorgamientos excepcionales, al margen de las convocatorias. Entre esto y la concesión a dedo, los maledicientes llegan a ha decir que hay cierta similitud.
Centrándonos en las sanciones, ha de destacarse el riesgo generado para las personas jurídicas que sean titulares de viviendas deshabitadas, no sólo por la acción inspectora, sino también por la posibilidad de que usuarios, clientes o trabajadores, crispados o descontentos, utilicen torticeramente la denuncia de la desocupación de las viviendas como un medio para causar daños, abocando a la Administración a su sanción.
En un plano de mayor juridicidad, hay que destacar las habilitaciones contempladas en el Decreto, tanto para funciones inspectoras como para el control y gestión de los depósitos de arrendamientos y suministros, siendo más que cuestionable la legalidad de dichas habilitaciones por las que, en ambos casos, se otorga a los habilitados la condición de agentes de la autoridad. Y ello pese a que en materia de depósitos, ni siquiera se exige la condición de funcionario para ser habilitado, señalándose a EPSA como la posible responsable de dicha labor.
Esta eventual designación, la de EPSA como gestora de los depósitos, es otro caso de más que cuestionable legalidad pues, además de carecer EPSA del carácter de Administración que se requiere para la gestión de dichos depósitos y mermarse las garantías de devolución de los mismo al sustraerlo del teórico rigor del control económico de la Administración, hay una clara contraposición de intereses pues EPSA habría de ser depositante y depositaria a la vez, dado que es titular de viviendas en alquiler. Cualidades éstas que no deben ni pueden concurrir en el mismo sujeto.
Por último referiremos la popular expropiación de uso que, dado que tiene un carácter temporal, es manifiesto que no espera ser solución de nada sino, simplemente, retardo de lo inevitable.
Su legalidad tiene más sombras que luces pues es cuestionable, por ejemplo, que esta limitación del derecho de la propiedad pueda hacerla una Comunidad Autónoma por ser el derecho de propiedad, y su regulación, una materia reservada en exclusividad al Estado.
Cierto es que por la vía de la competencia autonómica en materia de vivienda, podría ser objeto de debate la concurrencia de derechos, propiedad y vivienda, y la prevalencia o subordinación que ha de tener uno sobre otro. La determinación de cuál es el subordinado, habría de dirimirla los Tribunales.
Otra materia de dudosa legalidad es si es posible la expropiación del uso de la vivienda, ya que la expropiación de dicho derecho hace impropio el bien para su destino y en estos casos exige la Ley que se expropie el bien íntegramente.
Dado que hasta la fecha la norma no ha sido objeto de impugnación alguna sobre su legalidad, estas y otras cuestiones podrán ser alegadas ante los Tribunales por aquellas personas, físicas o jurídicas, que sean objeto de sanción pues, afortunadamente, nuestro ordenamiento jurídico posibilita que la ilegalidad de las normas pueda alegarse y considerarse al tiempo de su aplicación individualizada.

Manuel Sillero Onorato

Abogado

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