Reflexiones sobre el Anteproyecto de Reforma de la Ley de Suelo
Manuel Sillero
Abogado
El pasado 03 de octubre de 2022, se redactó el texto del Anteproyecto de Ley por la que se modifica el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, siendo el mismo sometido a trámite de alegaciones que finalizó el 09 de enero de 2.023.
Hasta el momento, no se ha tenido noticia alguna de las resultas de las alegaciones recibidas, por más que parece que próximamente pudiera reactivarse el impulso de la reforma en su día iniciada.
Es por ello que, desempolvando documentos, nos disponemos a realizar un breve análisis de la propuesta que está encima de la mesa, pese a desconocerse el efecto de las alegaciones y cómo las mismas hayan podido permear en los redactores del Anteproyecto.
En un análisis conjunto del texto, y pese a que se pretenda justificar en la Exposición de Motivos como una norma que viene a mejorar la seguridad jurídica de los instrumentos de planeamiento, consideramos que se trata de un parche que viene a blindar la actuación de la Administración ante un velado reconocimiento de su inoperancia endémica, especialmente en lo que atañe a los instrumentos de ordenación y planeamiento que están generalmente presididos por una dinámica elefantiásica que eterniza los plazo de las actuaciones y esta aquejado de no pocos vicios o defectos en su tramitación.
Y como muestra, un botón. La reforma que estamos analizando se inició en su trámite ante el Consejo de Ministros en diciembre de 2.022 y de momento, ni está y casi ni se le espera.
Posiblemente, el elemento nuclear de la reforma, que por cierto es escueta y deja por el camino algunas propuestas de revisión ya planteadas en el Proyecto de Ley de 2017, como las modificaciones de los plazos de impugnación o el facultar al Juez para tutelar los trámites de revisión de los planes en vía judicial, es salvar la sanción de la nulidad absoluta en los instrumentos de planeamiento en favor de considerar algunos vicios como anulables.
Quien con ello evitarse las nulidades absolutas que viene a provocar un efecto de nulidades en cascadas de todas aquellas actuaciones (planes parciales, licencias, etc) que penden de un instrumento de planeamiento que devenga como ineficaz por más que, no olvidemos, habrá sido aprobado por la propia Administración.
De ahí, por ejemplo, la apreciación antes dicha de ser una reforma que viene a pretender solventar el mal funcionamiento de la Administración.
Con esta finalidad, se viene a considerar que los instrumentos de planeamiento tienen una naturaleza mixta o compleja que permite diferenciar entre contenidos de naturaleza normativa de aquellos otros, identificados o referidos como planos, determinaciones, decisiones estratégicas, etc, que no tienen carácter normativo, sino más bien ejecutivo, sustentando en esta diferente naturaleza la calificación del eventual vicio como nulo o anulable.
También es digna de mención la propuesta de rectificar la regla del silencio negativo para las autorizaciones de las obras de edificación de nueva planta de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, que estén destinadas al alquiler social, pero únicamente en los casos en los que sea promovidas por la Administración Pública, sus entes dependientes o mediante fórmulas de colaboración público-privada.
Esta modificación nos parece un auténtico dislate desde el punto de vista técnico-jurídico pues podría venir a poner en quiebra el principio de igualdad constitucional al excepcionarse a la Administración de unos trámites legales cuya diligencia y tramitación depende de ella misma, saltándose de este modo los controles que, se supone, han sido establecidos para garantizar la legalidad. Esos mismos controles de legalidad que, no debe ser casualidad, se pretenden mitigar en sus efectos con la disquisición entre vicios nulos y anulables, mutatis mutandi, pero solo para beneficio de la Administración.
Y si se trata de agilizar la tramitación, no sólo está en manos de la propia Administración que sea más eficaz su actuación, sino que también los promotores privados estarán interesados en beneficiarse de la agilización de sus solicitudes de autorización, o de su silencio positivo, cuando soliciten licencias para viviendas destinadas al alquiler social, e incluso para el caso de viviendas que no estén sometidas a ningún régimen de protección o sean destinadas a usos distinto del alquiler social.
Otro aspecto bastante llamativo de la propuesta de reforma es la que reside en la limitación de la legitimación activa que, actualmente, es pública para la exigencia de la observancia de la legislación en la ordenación urbanística y territorial.
Frente a ello, la propuesta es que solamente las personas físicas y las personas jurídicas sin ánimo de lucro puedan impugnar actos y disposiciones que vulneren la legislación o los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, lo que supone deslegitimar procesalmente a las empresas que se dedican a la realización de las obras y promociones inmobiliarias que, a buen seguro, son las más interesadas en la observancia de la legalidad en estos aspectos pues en ellos residen su inversión y actividad.
Así mismo es de prever, por lo que respecta a las personas jurídicas sin ánimo de lucro, que se exijan requisitos estatutarios para constreñir un poco más la legitimación para ejercer acciones públicas de impugnación.
Pero es que, además, no sólo se cercena quienes pueden ejercer acción de impugnación sino que también se limita el alcance de la acción pública. Todo ello en un claro intento de blindar la actuación de la Administración ante sus propios errores.
Por último, solo apuntar por sus relevantes efectos, que se modifica el método a aplicar para la valoración de las indemnizaciones procedentes en los casos de pérdida de la facultad de participar en las actuaciones de nueva urbanización, lo cual no entramos a valorar dado su trascendencia más económico-empresarial que jurídica.
Sería deseable que la tramitación de la reforma corrigiese sustancialmente el espíritu que la impulsa, lo que se ha de traducir en que no se lleve a efecto, y si lo hace que al menos no lo sea con la indolencia de los agentes perjudicados o sus representantes.